財(cái)政部和發(fā)改委的PPP戰(zhàn)爭(zhēng)，塵埃落定?
日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資 〔2016〕1744號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）推進(jìn)工作。
《通知》從抓好項(xiàng)目準(zhǔn)備、加強(qiáng)項(xiàng)目聯(lián)審、扎實(shí)做好項(xiàng)目決策、建立合理投資回報(bào)機(jī)制、促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、構(gòu)建多元化退出機(jī)制、積極發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用、鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資和外商投資、優(yōu)化信用環(huán)境等9個(gè)方面做出具體工作部署。
業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國(guó)務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速。
國(guó)務(wù)院明確推進(jìn)PPP工作部門職責(zé)分工
圍繞PPP，國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部之間的職責(zé)劃分一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，就在7月7日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，兩部門PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確。
在國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的此次會(huì)上，議題之一是聽取政府和社會(huì)資本合作模式推廣情況匯報(bào)，更有效地推動(dòng)和激發(fā)社會(huì)投資活力。
針對(duì)當(dāng)前推廣PPP方面存在的政策銜接配套不足、社會(huì)資本參與度不高等問題，此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議厘清了有關(guān)部門職責(zé)，同時(shí)要求，要以推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作來促進(jìn)投融資體制改革，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。
這也是國(guó)務(wù)院層面首次明確推進(jìn)PPP工作的部門職責(zé)分工，并提出在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域兩個(gè)領(lǐng)域推廣PPP模式。
而結(jié)合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作自然由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)，這也能從財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息得到印證。
7月23日，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在成都帶隊(duì)對(duì)四川省PPP工作開展調(diào)研督導(dǎo)。在期間召開的座談會(huì)上，史耀斌指出，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)PPP工作高度重視，7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究部署推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步明確要求財(cái)政部要發(fā)揮好在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作的牽頭作用。
至此，國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部?jī)刹块T推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工得以明確，分領(lǐng)域牽頭負(fù)責(zé)工作機(jī)制正式建立。
明確和統(tǒng)一PPP實(shí)施領(lǐng)域
一直以來，對(duì)于PPP推行的范圍都沒有統(tǒng)一清晰的界定，社會(huì)各界認(rèn)知也不盡一致。但通過梳理有關(guān)文件，大多將PPP實(shí)施領(lǐng)域分為兩大類，即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
2014年，是PPP政策密集出臺(tái)的一年，也是PPP發(fā)展的爆發(fā)年。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），通知強(qiáng)調(diào)指出“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。”并認(rèn)為“政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”
2014年12月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），專門提到“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。”
2015年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過后，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部等部門第25號(hào)令發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”
2015年5月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）中明確提出“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。”
2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號(hào)）中也明確“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格改革，完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制。”
而7月7月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實(shí)踐基礎(chǔ)之上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實(shí)施領(lǐng)域，即分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類。從上世紀(jì)80年代開始，在能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程等領(lǐng)域，由投資主管部門主導(dǎo)，主要采取特許經(jīng)營(yíng)等方式推行PPP模式，在業(yè)內(nèi)專家看來，這些領(lǐng)域即為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此次會(huì)議不單是劃清了部門職責(zé)分工，更是對(duì)PPP實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行了明確界定，賦予了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)新的內(nèi)涵。
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目 發(fā)改部門有優(yōu)勢(shì)
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，發(fā)展改革部門有傳統(tǒng)。一直以來，作為投資主管部門的發(fā)展改革部門，積極探索在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，已取得一批實(shí)踐成果。
早在上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索實(shí)行PPP模式，采取BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠，被認(rèn)為是我國(guó)最早的PPP項(xiàng)目。1994年，原國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)展改革委的前身）選取了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和長(zhǎng)沙望城電廠等五個(gè)項(xiàng)目，正式開展BOT試點(diǎn)，被認(rèn)為是我國(guó)PPP模式發(fā)展的開元之年。
此后，PPP模式加速發(fā)展，投資主體逐漸向國(guó)企和民企擴(kuò)展，投資范圍擴(kuò)展到高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目運(yùn)行方式從以BOT為主拓展到BOOT、TOT等多種模式，為持續(xù)提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，發(fā)展改革部門有優(yōu)勢(shì)。據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目，往往投資規(guī)模大、項(xiàng)目難度高、建設(shè)周期長(zhǎng)，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，建立有一套完善的政府投資項(xiàng)目決策審批機(jī)制，能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。
在能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸、重大市政工程特別是城市軌道交通等領(lǐng)域，通常是由發(fā)展改革部門單獨(dú)或會(huì)同各行業(yè)主管部門共同編制規(guī)劃，審批項(xiàng)目，業(yè)已形成一整套完善的工作機(jī)制。組織實(shí)施能源領(lǐng)域項(xiàng)目的國(guó)家能源局，也是國(guó)家發(fā)展改革委管理的國(guó)家局。
而包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利在內(nèi)的“三農(nóng)”領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)。據(jù)了解，每年有超過50%的中央預(yù)算內(nèi)投資資金用于這些領(lǐng)域。近年來，國(guó)家持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)力度，中央預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金也大量投向該領(lǐng)域，用于支持京津冀及重點(diǎn)地區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治和水生態(tài)治理等。
科學(xué)的價(jià)格機(jī)制是保障PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素之一。作為重要的政策制定部門，發(fā)展改革部門日積月累、經(jīng)驗(yàn)豐富，制定出臺(tái)了諸多富有成效的政策措施。特別是在價(jià)格機(jī)制方面，科學(xué)合理確定價(jià)格，建立完善的價(jià)格形成機(jī)制能夠保障各方利益。目前，國(guó)家正在積極推進(jìn)供水、供氣、供熱、垃圾處理等領(lǐng)域的價(jià)格改革，建立使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼類項(xiàng)目的合理投資回報(bào)機(jī)制。
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，發(fā)展改革部門經(jīng)驗(yàn)豐富。作為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)綜合部門，發(fā)展改革系統(tǒng)與各有關(guān)部門關(guān)系密切，工作機(jī)制順暢，特別是在“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)豐富。
7大類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重大項(xiàng)目有據(jù)可依
《通知》明確基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程“6+1”共7大類。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者通過梳理對(duì)照發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家能源局等有關(guān)部門近期出臺(tái)的文件中，分別明確了支持社會(huì)資本參與鐵路、公路水路、能源領(lǐng)域的項(xiàng)目范圍，此范圍與《通知》中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域相符合。
能源領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的鐵路運(yùn)輸類、道路運(yùn)輸類、水上運(yùn)輸類、綜合類重點(diǎn)項(xiàng)目分別是《國(guó)家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國(guó)能法改［2016］96號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國(guó)土資源部 銀監(jiān)會(huì) 國(guó)家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號(hào)）和《交通運(yùn)輸部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見》（交規(guī)劃發(fā)［2012］160號(hào)）文件中明確提出支持的項(xiàng)目。
據(jù)了解，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目范圍也是經(jīng)征求有關(guān)部門意見后確定的。
重大市政工程領(lǐng)域界定為采取特許經(jīng)營(yíng)方式建設(shè)的城市供水、供熱、供氣等項(xiàng)目，也完全符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）中所強(qiáng)調(diào)的“市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行”的規(guī)定。
此外，借鑒國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T4754-2011）標(biāo)準(zhǔn)，其中關(guān)于環(huán)境治理的具體范圍，包括水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險(xiǎn)廢物治理、放射性廢物治理以及其他污染治理；道路運(yùn)輸業(yè)的范圍也包括城市軌道交通等。《通知》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)、城市軌道交通PPP項(xiàng)目的涉及范圍與該分類標(biāo)準(zhǔn)相符合。
業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》的印發(fā)有助于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作的開展，打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理效率，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。